A demokrácia elhalványulása A demokrácia, mint alapvető politikai rendszer, folyamatos kihívásokkal néz szembe, amelyek gyakran a hatalommal való visszaélésből és a polgári jogok csorbításából erednek. Amikor a demokratikus intézmények gyengülnek, és a s

A 2026-os választások küszöbén, valamint a Tisza Párt lehetséges sikerének árnyékában - amely nem csupán kormányváltást, hanem egy rendszerváltás esélyét is magában rejti - ismét napirendre került az örökzöld téma: vajon elegendő-e az Alaptörvény módosításához az Országgyűlés egyszerű többsége, vagy a kétharmados támogatás is szükséges? Véleményem szerint azonban a lényeg nem csupán ez a kérdés, hanem sokkal inkább az, hogy milyen jogi és etikai alapokon áll az Országgyűlés, mint hatalom birtokosa, amikor egy alkotmány megalkotásáról vagy módosításáról dönt. Milyen legitimációval bír az a testület, amely az alapvető jogainkat és a jövőnket érintő kérdésekben hoz döntéseket?

A nyugati jogállamok modernkori történelmében az alkotmányozásnak két fő vonulata van:

1. Az új uralmat megalapozó forradalmi alkotmányozás, ami szakít a korábbi hatalmi szerkezettel, és beépíti a demokrácia fogalmát az uralom szerkezétébe, azaz a törvényhozásba, az állam összes intézményébe és az igazságszolgáltatásba egyaránt. Tehát az államszerkezet hitelességét a demokrácia érvényesülésétől kapja. A jogrendszer egésze visszavezethető egy olyan demokratikus eljárásra - többek között ilyen például a népszavazás vagy az önkormányzatok autonómiája -, amelyben a politikai közösség minden tagja szabad és egyenlő egyénként vehet részt.

A hatalomformáló alkotmányozás olyan megközelítést képvisel, amely nem követeli meg a demokrácia teljes körű megvalósulását, hanem inkább a meglévő hatalmi struktúrák jogi keretek közé való integrálására fókuszál. Ez a folyamat elismeri a fennálló hatalom legitimitását és társadalmi elfogadottságát, majd a jogi keretek megalkotásával és szigorításával erősíti meg azt. (Lásd Christoph Müllers: Alkotmányozó hatalom - alkotmány - alkotmányosság, Fundamentum, 2011. 2. szám.)

Az első hagyomány példája a francia, illetve az amerikai, a másodikat pedig az angol és a német alkotmányozás illusztrálja.

Sólyom László elgondolásának és irányelveinek nyomán, amelyek szerint "a jogállamot nem lehet a jogállamiság ellenében megvalósítani", a rendszerváltó elit elvetette az első mintát, és egy sajátos, második modellre építő víziót alakított ki. A rendszerváltók jelentős mértékben módosították az alkotmányt, mégis, a jogfolytonosság jegyében megőrizték az 1949-es alapdokumentumot, amelybe olyan korlátokat építettek be, amelyek a jogállam alapelveit hivatottak tükrözni. Ugyanakkor nem tűnt el a korábbi, koncentrált hatalmi struktúra kiépítésének lehetősége, amelyet a demokrácia ígéreteivel díszített paraván mögé rejtettek.

Sólyom így fogalmazta meg tézisének megállapítását: "Az új politikai paradigmát képviselő Alkotmány és sarkalatos törvények a korábbi jogi keretek figyelembevételével, formailag kifogástalan módon, és kötelező erejüket ebből a háttérből merítve jöttek létre." Egyszóval, hogyan alakítsunk ki látszólag ellentmondásos megoldásokat?

A 2011-es Alaptörvény aztán szinte minden, a legitim alkotmányhoz köthető kritériumot felrúgott, de szigorúan követte és betartotta Sólyom tézisét. A hatalom a rendszerváltó "forradalmi változásokat... a régi jogrend szabályainak betartásával" Szájer József laptopján fogalmazta meg és nyomta le kétharmados többségével a nemzet torkán. Tette ezt bármiféle erre vonatkozó nemzeti felhatalmazás nélkül, élve azzal a légből kapott fikcióval, miszerint a kétharmad alkotmányozó többséget jelent. De mitől lenne a kétharnadnak "alkotmányozó" többsége? Ha ugyanis minden megválasztott országgyűlés szuverén, milyen alapon korlátozza a kétharmados többség az egyszerű többséggel rendelkező utódját?

A hatalom gyakorlásának az Alaptörvényben felállított korlátait maga a hatalom írja elő, azokat bármikor megváltoztathatja, el is törölheti. Mi több, az Alaptörvény lehetővé teszi a veszélyhelyzetre való hivatkozást - aminek megállapítása a hatalom kizárólagos joga -, törvényes helyet adva a rendeleti kormányzásnak. Ehhez már sem kétharmad, sem az egyszerű többség beleegyezése sem kell, hogy a nemzet véleményéről aztán ne is essék szó. Azzal, hogy Sólyom a "régi jogrendre" támaszkodva formálta az újat, életben tartotta a régi hatalom régi és még régebbi (Kádár, Rákosi, Horthy et al.) lényegét, a hatalom abszolút koncentrálását, felhatalmazva a kétharmadot a demokrácia felszámolására. Ezért mondta Orbán Viktor teljes joggal, hogy "csak egyszer kell nyerni, de akkor nagyon".

Nem tanulva az elmúlt három és fél évtized keserű tapasztalataiból, egy új rendszerváltásban bízó elit, élén Kis Jánossal és Vörös Imrével, azon dolgozik, hogy kidolgozzon egy olyan elméletet, amely lehetőséget adna az Alaptörvény módosítására csupán az egyszerű többség szavazatával (Kis János: Átmenet a jogállamba akkor és most, Fundamentum, 2024.1.). Az alkotmányozási jogkört azonban továbbra is az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe sorolják. A "legalisták" – akik azt vallják, hogy a kétharmados támogatás nélkül nem módosítható az Alaptörvény – és az új megközelítést támogató csoport között csupán egy lényeges különbség húzódik: míg az utóbbiak a megfogalmazott feltételek teljesülése esetén elegendőnek tartják az egyszerű többséget, addig az előbbiek ezt nem ismerik el.

Ez a megközelítés, amely szerint az alkotmányozás kizárólag az Országgyűlés joga, már régóta avitt. A XX. század egyik legfontosabb jogfilozófiai munkájában, H. L. A. Hart 1961-ben kiadott „A jog fogalma” című könyvében világosan elválasztja az elsődleges és másodlagos szabályokat. Az elsődleges szabályok a cselekvési kötelezettségekre vonatkoznak, vagyis arra, hogy az egyéneknek és jogi személyeknek mit kell tenniük, illetve mit nem szabad tenniük. Ezzel szemben a másodlagos szabályok azt határozzák meg, hogy mely elsődleges szabályt ismerjük el törvényként. Az elismerés szabályai három forrásból származnak: a bírói döntésekből, a törvényhozói határozatokból és az alkotmányból. Az esetleges konfliktusokat a források közötti hierarchikus rend oldja meg: a bírói határozatot a jogalkotó, a jogalkotót pedig az alkotmány felülírhatja.

Kis félremagyarázza Hartot, amikor azt írja, hogy "az elismerési szabály nem tételes jogszabály, nincs jogi érvényessége... az elismerési szabály szociológiai realitás". (Teszi ezt persze azért, hogy az alkotmányozás jogát az Országgyűlés kezében tarthassa.) Az elismerési szabály, aminek végső formáját, mint láttuk, az alkotmány fogalmazza meg, Hart szerint a jogrendszer nélkülözhetetlen része. A jogalkotó hozhat egy esődleges szabályt, de az csak akkor minősül törvénynek, akkor kerül "elismerésre", ha azt a törvényhozó a másodlagos szabályok szerint hozta meg. (A törvényjavaslatot az elismerési szabályban előírt testület, a szavazásra jogosult személyek a kijelölt módon szavazták meg, stb.)

A szabályok világában számos érdekes és sokszor meglepő elvárás található, mint például az a megállapítás, hogy barna cipőhöz nem illik fekete nadrágszíjat viselni, vagy hogy a templom szent terében a káromkodás nem megengedett. Ezek a normák valójában nem csupán "szociológiai realitások", hanem olyan alapelvek, amelyek jogi keretek között is megjelenhetnek, amennyiben az alkotmányban rögzített elismerési szabályok megerősítik őket. Például, egy önkormányzat elhatározhatja, hogy tiltaná a káromkodást a templomban, de ezt csak akkor teheti meg, ha az őt felügyelő minisztérium erre felhatalmazást ad. A minisztérium pedig csak akkor jogosult ilyen intézkedésekre, ha az vonatkozó jogszabályok alapján törvényes keretek között cselekszik. Az Országgyűlés hozhatja meg azt a törvényt, amely lehetővé teszi a minisztérium számára a felhatalmazást, feltéve, hogy az alkotmány ezt engedélyezi. Így válik a társadalmi normák rendszere szorosan összefonódott a jogi keretekkel, amelyek biztosítják, hogy ezek a normák valóban érvényesülhessenek.

Az elismerési szabály szükségességének elégtelen értékelése, leminősítése a szociológiai realitás szintjére pont az a hiányosság, ami lehetővé teszi Sólyom és Kis számára egy bukott hatalom jogrendjének fennmaradását, annak ellenére, hogy a bukás a hatalmat elismerő szabály egyidejű összeomlását is szükségszerűen eredményezi. Azzal, hogy az elismerési szabályt Sólyom és Kis a jogrenden kívülre helyezi, annak jogilag kötelező érvényét tagadja, magát a demokratikus alkotmányozás lehetőségét hiúsítja meg, hiszen tézisük alapján - ami szerint a törvényhozás kizárólagos joga az alkotmányozás - maga a hatalom és csak a hatalom szabja meg a rá vonatkozó szabályokat. Nem marad hely a törvényhozástól független, azt ellenőrző elismerési szabályrendszernek, aminek megalkotása és módosítása a hatalomtól függetlenül, a népakarat szerint történik.

Az alkotmány feladata ugyanis a hatalom megszerzésének, majd gyakorlásának korlátait kijelölni, világossá tenni, hogy a nemzet mire jogosítja fel a hatalmat és mire nem. Az alkotmány hitelesíti a nemzet törvényeit és a törvények hitelesítésével a nemzet politikai, társadalmi és gazdasági berendezkedését, kijelöli a jogszerűen gyakorolt hatalom tartományát, kizárva az önkényuralom felülkerekedését, tükrözve a nemzet igazságérzetét. De a Sólyom-Kis tézis szerint ezeket a határokat maga a kétharmados (vagy egyszerű többséges) hatalom valamiféle nemes önmegtartóztatással képes megállapítani. Szerintük a kecskére lehet bízni a káposztát. Csakhogy a hatalom étvágya korlátlan. Ahogy Lord Acton fogalmazott, "a hatalom korrumpál, az abszolút hatalom pedig abszolút korrumpál".

Természetesen a jogalkotás és -végrehajtás nem feltétlenül igényel alkotmányt; ezeket a folyamatokat meg lehet alapozni csupán a hatalom, vallási nézetek vagy különböző ideológiák mentén. Az ilyen módon létrejött törvények – habár érvényesek – nem tekinthetők egy jogállam szilárd alapjainak. Számos ország, például Izrael, alkotmány nélkül működik, és az Alaptörvény sem hivatkozik magára alkotmányként, ami teljesen indokolt. Ennek ellenére az Alaptörvény érvényes jogszabálynak számít, akárcsak a többi harmincnyolc "sarkalatos" (kétharmados) törvény, amelynek betartása minden állampolgár számára kötelező. Azonban ez még nem jelenti azt, hogy alkotmánynak tekinthető, hiszen nem biztosít teret a nemzet demokratikus akaratának kifejezésére. Sőt, az Alaptörvény kifejezetten kizárja a nemzetet a megalkotás és a módosítás folyamatából.

Az elképzelés tehát, miszerint az Alaptörvény hiányosságai kiküszöbölhetőek az Országgyűlés kétharmadának (esetleg többségének) intézkedésével, teljes mértékben alaptalan, mert az egész tákolmány nélkülözi a népakarat demokratikus érvényesülését, magára a hatalomra bízza saját maga korlátozását. Csak egy teljesen új alkotmány vezetheti át hazánkat az egyeduralomból a demokratikusan megalapozott jogrendbe.

Egy új alkotmány bevezetése lehetséges a következő lépések mentén:

1. Az új Országgyűlés megállapítja, hogy az Alaptörvény mindössze egy kétharmados törvény, nem felel meg az alkotmány kritériumainak, a hiányosságokat tételesen megnevezi, és határozatba foglalja, hogy kell egy alkotmány.

Az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően, amennyiben 200 ezer aláírás összegyűlik, népszavazást kezdeményeznek a kidolgozott új alkotmánytervezetről. Fontos megjegyezni, hogy az Alaptörvény kizárólag a saját módosítására vonatkozó népszavazásokat tiltaná, azonban egy új alkotmány népszavazásra bocsátása teljesen megengedett, és ezt a B cikkely megsértése nélkül lehet végrehajtani. A népszavazás kimenetele kötelező érvényű, így az Országgyűlés ennek megfelelően elfogadja, és törvénybe iktatja az új alkotmányt.

A szerző közgazdász és jogász.